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药物配送政策

2019-04-10 21:07:0831525

一、政策背景

药物配送政策药物配送政策

配送是衔接基药生产企业和医疗机构的重要环节,是基本药物供应体系的主要内容,对基本药物制度实施效果和群众受益程度有着不可忽视的作用。药品生产企业和配送企业均是营利性的,而医疗机构追求的是公益性目标,这三个不同性质的市场主体之间的利益协调是配送政策亟需解决的问题。

生产企业是配送流程的起点。我国有数千家药品生产企业,地理位置分散,且大部分规模较小,生产能力有限,只能满足部分品规药品的需求,呈现出输出药品品种较少,但数量较大的特点。

从生产环节的主观选择影响因素来看,市场需求、成本、价格等市场经济因素是企业的主要考虑因素,基本药物属性一方面没有成为厂商开工生产的积极促进因素。

相反同样由于其市场需求、价格和利润水平较低,成为明显的消极因素阻碍这生产企业的开工生产决策。而市场需求又在很大程度上反映了终端使用决策以及下游经营企业的供应情况对基本药物生产选择的重要影响。

配送企业是配送的中间环节。配送企业数量多、规模小,截至2006 年底,我国医药批发企业近7 445 家,零售企业约12 万家。在7 445 家医药批发企业中,年销售额超过2 000万元的只有800 余家,不到总数的5%;排名前10 的批发商的年销售额总和仅占医药批发总销售额的30%左右,集中度过低,且以区域性为主,缺乏在全国范围内组织药品的采购、储存、统筹和配送的能力。

医疗机构是配送流程的终点。医院的药品采购选择主要还是根据医生对临床用药的实际需要判断,医疗机构不购进的主要原因是临床不需要和替代药品的出现。2007年底,我国医疗卫生机构总数达到30 万余所,其中乡镇卫生院有4 万多所、村卫生室60 万个左右,这就造成我国基层医疗卫生机构数量多,分布相对分散的局面。在城市,医疗网点多,分布较密集,药品需求量大,且高价新药使用较多,配送频次较高,而农村以低价基本药物为主,医疗网点较少,较为分散,且药品用量较少,配送成本较高,规模不经济。

总体而言,多、小、分散是我国的生产企业、配送企业和医疗机构的共同特点,配送的源头和终点共同呈现出分散无序的特点。

二、配送政策制定情况

1.配送商招标工作主体规定不一

在进行配送商招标工作时,部分省市以省为单位进行集中招标,而部分省份则将权限下放到辖区内各市,由市级行政单位自主招标。如内蒙古自治区要求各盟市按照有关法律法规公开进行区域配送企业的遴选,并尽可能集中;陕西省规定“市级采取面向全国公开遴选的方式确定2-3家药品经营企业”;辽宁规定“配送企业由各市组织统一招标”。

以市为单位进行招标,优点在于可以更好地结合当地的情况,保证配送企业与基层医疗机构之间的衔接,避免出现配送真空区域。其缺点在于,增加了配送企业投标的成本,增加了生产企业选择配送企业的难度。

2.配送企业遴选标准百花齐放

根据《关于建立国家基本药物制度的实施意见》规定,“由招标选择的药品生产企业、具有现代物流能力的药品经营企业或具备条件的其他企业统一配送”,可承担基本药物配送的企业主要有两种,一是具有现代物流能力的药品经营企业,二是具备条件的其他企业。原则上讲,只要能够保证药品质量安全,具备完成配送任务的能力的企业均可以参与配送,而在配送能力的界定问题上,各个省市又有着不同的见解,遴选标准各不相同,主要有以下几个方面。

(1)限定主营业务

邮政系统不仅具有覆盖全国的网络资源优势,而且具有组织全程全网联合作业的综合组织经验和能力,具备展开专业化第三方药品物流的有利条件,但邮政药品物流的规范化管理和立法工作相对滞后,缺少相关法律规范和政策保障。与之相比,其他配送企业劣势在于物流网络覆盖范围较小,配送能力较弱,优势在于相对健全的法律规范和政策保障。目前,绝大部分省市在政策文件中将配送企业定义为承担配送任务的“药品生产经营企业”,仅内蒙古自治区允许“自治区邮政物流公司参与基本药物配送”,但须先取得基本药物集中采购配送资格。

此外,部分实行药品和医用耗材实施统一招标的省市,要求配送企业同时具备药品和医疗器械的经营资质,如北京市采用的是2006年《北京市社区卫生服务药品、医用耗材统一配送商遴选方案》中的标准,根据其中的规定,申请配送资质的企业需同时具备药品和医疗器械的经营资质。

而宁夏则在此基础上,对企业的经营资质提出了时间上的要求,要求参与统一配送招标的企业取得《药品经营许可证》,通过药品经营质量管理规范认证,正式经营满3年以上的独立法人药品经营企业;同时取得《医疗器械经营企业许可证》2年以上,并按照有关规定经营医疗器械。将药品配送与医疗器械配送整合,可以更有效的整合资源,但也对配送企业提出了更高的要求。

(2)限制申请企业注册所在地

这一限制或许是出于本地企业对当地的情况更为了解,可以更好地完成配送任务的考虑,但也有着很明显的地方保护政策的烙印,是充满争议的规定,仅有天津市、四川省和山西省做出此类规定,福建省将配送分为省级和市级,要求“申请省属区域配送资质的药品经营企业必须是福州市区内的药品经营企业”。

与此类规定相似的,部分省份要求投标的配送企业提供无违规行为证明,要求外省企业提供由其所在地的省级机构出具的证明文件,而本省企业只需提供市级机构出具文件即可。

(3)企业素质也是一个重要的遴选指标

现代物流条件是配送能力和配送质量的基本保证,经营规模是企业管理水平和企业履约能力的体现,这两个指标是评价药品配送商最重要、最直接、最有效的指标,且易于量化和考核。但在具体操作时,各省选取指标的数量不一,且权重分配也有所不同。

天津市将企业评定指标划分为企业客观评定指标和主观评定指标,客观评定指标主要包括仓库面积、经营规模、纳税数额、注册资金、配送车辆、医疗机构覆盖情况、应急药品储备、药品配送数量、麻醉药品和一类精神药品药品经营资质等,主观评定指标包括综合服务能力、现代物流能力、网上药品交易能力、药品伴随服务能力等,评分后择优选取;重庆市则以企业经营规模、物流能力、配送覆盖片区等对配送会员实行分类评价。

仅仓储面积这一指标,就有许多不同的要求。如四川省要求不低于500平米;陕西省要求1500平米,冷藏库不小于40立方米;福建省要求1500平方米以上(福州、泉州和省属配送区域的2000平方米以上),自有产权的仓库和层高在4.5米以上的可适当放宽,但放宽额度控制在500平方米以内;山西省要求2000平米以上;黑龙江要求仓储面积500平米,包括冷藏库不小于20立方米;

青海省要求在西宁设置的仓库一个仓面面积不得小于500平米,西宁以外的州、地市一个仓面面积不得小于300平米,在县(市)增设的仓库一个仓面面积不得小于200平米;宁夏要求药品常温库、阴凉库面积不得少于5000平米,冷藏库不得小于20立方米。

(4)配送企业数量的限制

对配送企业的数量主要有两个层面的限制,一是从总数加以限制,如陕西省要求市级确定的配送企业数量在2-3家;一是对生产企业、医疗机构选定的数量进行限制,如河北省要求生产企业在每个设区市选择不超过5家经营企业,且“在每个采购用户区域只能委托一家进行本企业所有中标药品的配送”。

配送企业数量太少,将导致竞争不足,配送效率相对较低,配送费用不降反增。绝大部分省份选择的配送商数量都在20家以上,有三分之二的省份选择了60家以上的配送商,如河南省2010年公开遴选了100家配送企业。

3.选定配送商

《医疗机构集中采购工作规范》规定,生产企业委托配送的,需充分考虑医疗机构对其服务质量、服务信誉的认同程度。目前对于配送商的选择主要有两种情况,一是由生产企业在入选的配送商中确定配送关系,再由医疗机构从中选择,这也是大部分省市的做法,也有部分省份要求医疗机构选择配送企业,确定配送关系,再由生产厂商从医疗机构选定的配送企业中选择配送,如安徽省规定生产企业选择配送企业应从医疗机构现有配送企业中选择,各医疗机构备选配送企业不得少于5家。

4.配送费用率规定不一

根据国家有关规定,配送费用包含在集中采购价格之内,但并未对费用率做出相应规定。合理的配送费用率应考虑生产企业、配送企业、医疗机构和患者的利益,在确保基本药物合理价格的前提下充分调动配送企业的积极性,各省市结合当地情况做出了不同规定:新疆省在其《采购实施办法》中规定,自治区基本药物工作委员会办公室可根据实际情况动态调整配送费用,内蒙古规定基本药物配送费用率不得超过10%,福建省将配送费用率限定在5%~8%,重庆市则限定在3%~10%。

5.配送时间限制多样

药品与公众生命健康相关的特殊性决定了药品具有需求的迫切性。尤其在解毒、急救、灾情、疫情、战争等紧急需要药品情况下,能否及时提供足够的药品关系到一个人甚至成千上万人的生死存亡。为此,有必要限定配送时限,以保证用药需求。只有药等病人,不能病人等药品。大部分省市要求急救药品在4小时内完成配送,只有河南和四川的时间限制相对宽松,河南要求8个小时,四川要求为12小时。

最严格的是宁夏回族自治区,要求在1~2小时内送达。对于一般药品的配送,大部分省份要求在24小时内完成配送,重庆、河北、广东、浙江、云南在规定中表述相对宽松,要求最长不得超过48小时。内蒙古自治区和新疆对普通药品的配送时限要求为48个小时,甘肃要求为72个小时。较特殊的如广西省将订单区分为常规订单和补充采购单,并要求常规订单需在48小时内确认订单,并于下月5日前送到合同指定地点,补充采购单在24小时内确认,自发送订单起48小时内送达。

三、建议

基本药物统一配送政策实际上是政府、药品生产企业、配送企业和医疗机构各方在不同行为动机下的战略选择。要实现相关行为主体在这一环节中的合作,提高社会福利水平,必须正确处理他们的相互关系,建立激励相容的约束措施,政府在制定政策时必须考虑执行者所采取的对策。结合政策现状,笔者建议采取以下措施加以引导解决。

1.明确配送企业招标主体,确定省级和市级政府机构的职能,发挥政府机构的宏观调控作用。如前文所述,由于权力的下放和缺乏硬性规定,很多省份采取区域招标为主的方式,招标模式多样。首先应该坚持以省为单位进行招标,同时省级招标给予地方较大的自由度,体现市场经济的自由竞争特性;第二,根据各省不同的实际条件,有必要实行一次招标二次配送的形式。

2.统一配送企业遴选标准,打破地方保护主义,开放配,送市场,发挥市场的自我调节作用,最大限度地利用现有资源。

3.药品配送是生产企业与配送企业之间的市场行为,政府在政策制定时应落实中标药品生产企业委托配送企业进行配送的自主主体地位。

4.确定配送费用既要考虑配送成本,留给配送企业适当的利润空间,又要考虑百姓最终购买药品的价格。配送成本包含运输费用、分拣费用、配装及流通加工费用等。单纯地以药品价格的百分比划定配送费用,将配送商的利益与药品价格挂钩,易重蹈药品加价销售政策的覆辙,导致低价药配送困难。

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